'Samenwerking en betrokkenheid brengen controles op hoger niveau'
De kwaliteit van de accountantscontroles van onderwijsinstellingen is toegenomen, zo signaleert de Inspectie van het Onderwijs. Volgens coördinator Stan Smeets zit het geheim in samenwerking, communicatie en betrokkenheid: "De kwaliteitsverbetering is met name zichtbaar bij kantoren waarmee wij nauw contact hebben. Ze zijn bereid mee te denken en staan open voor overleg."
1 april 2019
Geert Dekker
Tientallen miljarden euro's besteedt Nederland aan primair, voortgezet en hoger onderwijs. Het geld wordt toegekend aan ongeveer 1600 onderwijsinstellingen. De gegevens op grond waarvan die toekenning plaatsvindt worden gecontroleerd door accountants.
Sinds jaar en dag gaat het ministerie van Onderwijs na in hoeverre die controles toereikend zijn en sinds 2008 is dat een taak van de Inspectie van het Onderwijs. "Het belang mag duidelijk zijn", zegt Stan Smeets, coördinator van het team dat de reviews uitvoert. "Wij beschouwen het werk van de accountants als de eerstelijns controle. Ze controleren niet alleen de jaarstukken van de instellingen, maar wat voor ons ook zeer belangrijk is: het assurancerapport bij de bekostigingsgegevens die de besturen aanleveren. Zoals de aantallen leerlingen of studenten, de behaalde diploma's en de doorstromingsaantallen. Die gegevens vormen de basis voor de geldstroom van al die miljarden die aan het onderwijs worden uitgegeven."
Dus is zekerheid gewenst rond de juistheid van die gegevens. Daarnaast legt de controlerend accountant de jaarstukken van de instellingen langs de meetlat van specifieke wet- en regelgeving. "Het onderwijs kent nogal wat bijzondere regels en wettelijke vereisten en de inspectie waakt ook over het nakomen daarvan", aldus Smeets. "Dus richten wij onze review van de accountantscontrole ook op de manier waarop die wettelijke vereisten worden gecontroleerd en de manier waarop de rechtmatigheid is beoordeeld."
Betrokken
Smeets is vanaf 2009 betrokken bij de reviews. Gevraagd naar de bevindingen stelt hij dat vanaf 2008 "een duidelijke verbetering in de kwaliteit van de controles" is te zien. Onder meer dat gegeven was drie jaar geleden reden het aantal gereviewde controles in te perken. Sinds 2008 werden de controledossiers van zo'n 75 instellingen onderzocht, nu is dat aantal om en nabij de 45. De trend van verbetering is echter niet algemeen, zo licht Smeets toe. "We zien met name de verbetering bij de kantoren waarmee wij redelijk veel overleg hebben. Het zijn de kantoren die nadrukkelijk betrokken zijn, of betrokken willen zijn, bij onze inspanningen om de kwaliteit te verbeteren."
'We zien met name de verbetering bij de kantoren waarmee wij redelijk veel overleg hebben.'
Die betrokkenheid blijkt bijvoorbeeld uit deelname aan het accountantsoverleg dat de inspectie drie keer per jaar organiseert. Kantoren, de inspectie, DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs), het ministerie, de onderwijsraden en de NBA komen dan bijeen om het accountantsprotocol te bespreken en andere praktische zaken rond de controle van de onderwijsinstellingen. Recent heeft het COPRO (NBA) dit accountantsprotocol en deze systematiek beoordeeld, het een 'best practice' genoemd en aangegeven dat de inspectie voorop loopt wat betreft het afstemmingsproces met accountantskantoren, de NBA en de koepelorganisaties.
Van oudsher waren het vooral de grote kantoren, met name de big four, die bij dit overleg zorg droegen voor de input vanuit het perspectief van de accountant. Zij hadden ook de grootste marktaandelen. Maar intussen moet gesproken worden van de 'grote zes': Flynth en Van Ree hebben zich bij de big four gevoegd. Vele kleinere kantoren hebben daarnaast een plaats veroverd op deze markt.
Smeets: "In 2008 was driekwart van de opdrachten in de markt in handen van de big four. Nu zitten die vier kantoren gezamenlijk op nog geen twintig procent. In het hoger onderwijs zijn ze nog steeds groot, maar met name in het primair en voortgezet onderwijs is hun plaats overgenomen door kleinere kantoren."
Intern kwaliteit borgen
Die versnippering heeft gevolgen voor de kwaliteitsbewaking en kwaliteitsborging. "Omdat het gezien de grote marktaandelen de moeite waard was, zetten de grote kantoren specifiek onderwijsgerichte structuren op om intern de kwaliteit te borgen. Men maakte capaciteit vrij om kwaliteitsissues aan de orde te stellen en om opgedane ervaringen naar de praktijk terug te koppelen. Kleine kantoren beschikken niet een-twee-drie over zo'n infrastructuur."
Het gevolg is bijvoorbeeld dat het voor kleine kantoren al lastig is drie keer per jaar een vertegenwoordiger naar het accountantsoverleg van de inspectie af te vaardigen. Triviaal wellicht, maar wel cruciaal, stelt Smeets: "Het is een van de redenen waarom nieuwkomers op deze markt meteen worden opgenomen in de selectie van de reviews. De inspectie moet kunnen vaststellen dat de deskundigheid er is om onderwijsinstellingen te controleren, dus zitten wij er meteen bovenop en maken we meteen contact."
WNT
Onverlet blijft dat het gemiddelde beeld verbeterd is. Jaarlijks worden de resultaten van de reviews gepubliceerd in De Financiële Staat van het Onderwijs en daaruit blijkt dat rond 2010 het aandeel controles dat als niet-toereikend werd beoordeeld rond de tien procent was, terwijl dat in 2017 is gedaald tot onder de vijf procent (vier stuks op een totaal van 82 reviews, inclusief de controles van de bekostigingsgegevens). In de tussenliggende jaren schommelde het aantal 'afgetoetste' controles met name door problemen rond de audit van de Wet normering topinkomens (WNT). Het boekjaar 2016 was het eerste jaar waarin er geen 'WNT-fouten' meer in de controles werden aangetroffen.
Naast de (beperkte) omvang van nieuwe accountantsorganisaties op de onderwijsmarkt is de introductie van nieuwe regelgeving - zoals in 2013 de WNT - een tweede risicofactor voor de toereikendheid van de controle, maakt Smeets duidelijk. "Elke keer als nieuwe wetgeving wordt ingevoerd, zien we dat niet meteen elke accountant doorvertaalt wat dat betekent voor de controlewerkzaamheden. Dan is het nodig om een aantal malen die zaken goed met elkaar te bespreken en na verloop van tijd zien wij dan dat die fouten niet meer gemaakt worden."
Overigens begint dat bespreken al vroegtijdig in het genoemde accountantsoverleg en, zo merkt Smeets op, spannen het ministerie en de inspectie zich in om de regel- en controledruk van nieuwe of gewijzigde regelgeving zo veel mogelijk te beperken.
Aanspreekpunt
Daarbij wordt ook weer geleund op de organisatie rond kwaliteitsborging die de (grotere) kantoren hebben opgetuigd. "Dat is veelal ook de organisatie die de opleiding van de controleteams verzorgt. Die mensen zijn ons aanspreekpunt en zij zorgen ervoor dat de punten die wij onder de aandacht willen brengen, door die teams worden opgepakt", zegt Smeets. "Dat systeem functioneert goed: we kunnen volstaan met een beperkt aantal reviews bij deze kantoren, omdat wij zien hoe die kantoren de resultaten van die reviews terugkoppelen naar hun teams. Het is een soort olievlekwerking."
'De selectiecriteria zijn zo gekozen dat wij op grond van de reviews uitspraken kunnen doen over het hele veld. Dus we kijken niet alleen naar marktaandelen.'
Dat geeft de inspectie bovendien de mogelijkheid de reviews ook te richten op risicogroepen. "De selectiecriteria zijn zo gekozen dat wij op grond van de reviews uitspraken kunnen doen over het hele veld. Dus we kijken niet alleen naar marktaandelen. Zo nemen we nieuwkomers standaard op in de selectie, zowel nieuwe kantoren als nieuwe accountants die verantwoordelijk worden. Ook een kantoor dat sterk groeit in een bepaald jaar krijgt extra reviews, mede om vast te stellen of ze genoeg capaciteit hebben om teams te bemensen die een goede controle kunnen uitvoeren. Tot slot selecteren we niet alleen naar accountant, maar ook naar instelling. Onderwijsinstellingen in het primair en voortgezet onderwijs die meer dan zeventig miljoen euro van het Rijk ontvangen, komen bij toerbeurt in onze reviewselectie terecht."
Marktverschuivingen
Een en ander leidt ertoe dat de tientallen accountantsorganisaties die in het onderwijsveld actief zijn, allemaal geregeld aan de beurt komen. "Het aantal fluctueert steeds. Op de piek van de grote marktverschuivingen van de afgelopen jaren waren het er meer dan vijftig, nu zijn het er ongeveer veertig."
De reviews van de inspectie zijn mede aanleiding voor die daling, zegt Smeets. Want een dossier dat als niet-toereikend wordt beoordeeld, blijft niet zonder gevolgen. "Uiteraard is de eerste maatregel dat we in gesprek gaan over onze bevindingen. We maken duidelijk welke verbeteringen wij willen zien en standaard doen we het daaropvolgende jaar weer een review om te kijken of die verbeteringen zijn doorgevoerd."
'Het kan voorkomen dat wij onze twijfels hebben of de deskundigheid en capaciteit wel aanwezig is om op deze markt opdrachten uit te voeren.'
Soms kan zo'n eerste gesprek echter verderstrekkende gevolgen hebben. "Het kan voorkomen dat wij onze twijfels hebben of de deskundigheid en capaciteit wel aanwezig is om op deze markt opdrachten uit te voeren. Volgens de beroepsregels mag een accountant zo'n opdracht dan niet eens aannemen. Dat stellen we nadrukkelijk aan de orde en dat kan er al toe leiden dat men zich terugtrekt."
Dat kan ook het gevolg zijn van een andere maatregel die de inspectie kan nemen, namelijk het informeren van de opdrachtgever dat de controle niet toereikend was. "Als wij vinden dat de betreffende accountant eigenlijk dit werk niet zou moeten doen, kunnen wij ook het bestuur adviseren een andere accountant te nemen."
Vervolgens staat de inspectie nog een derde stap ter beschikking, maar daar wordt maar zelden gebruik van gemaakt: de accountant wordt dan ontboden door de minister, met alle reputatieschade van dien. Heeft ook dat geen effect, dan is het laatste redmiddel de tuchtrechter.
Krachtiger
Dit geheel van maatregelen functioneert goed, maar volgens Smeets is het niet zaligmakend. "Het zijn vooral de al genoemde kwaliteitssystemen binnen de kantoren die de afgelopen jaren effect hebben gehad. Een accountant die een oordeel 'niet toereikend' krijgt van de inspectie heeft natuurlijk een probleem met de inspectie, maar hij heeft bovenal intern een probleem. In de praktijk blijkt dat daar een nog krachtiger werking van uitgaat dan van externe toezichthouders. Tien jaar geleden was dat niet zo, in ieder geval was dat absoluut minder. In de sector is er in dit opzicht veel veranderd."