Algemeen

1. Achtergrond van deze nadere voorschriften

In 2012 vond een uitgebreide evaluatie plaats van de PE-regelgeving. Op dat moment waren alle partijen van mening dat het systeem van (gemiddeld) veertig punten/uren per jaar gehandhaafd diende te blijven, maar dat op termijn naar een outputgericht systeem zou kunnen worden gekeken. Rond de zomer van 2014 kwam de huidige PE-systematiek opnieuw in de belangstelling. Aanleiding daarvoor was het rapport ‘In het publiek belang’.

 

Daar komt bij dat vanuit de International Federation of Accountants (IFAC) de aangesloten beroepsorganisaties al enige tijd worden opgeroepen de overstap te maken van input naar output. Dat is begrijpelijk, in een outputgerichte PE-systematiek ligt de nadruk niet op de geleverde inspanning (veertig uren) maar op de uitkomst (leerresultaat), waarmee de kwaliteit en niet de kwantiteit van de PE centraal komt te staan. Dit sluit ook beter aan bij het ‘Lerend beroep’. Daarnaast is ook de initiële opleiding voor accountant, met de eindtermen zoals die recent zijn vastgesteld door de Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA), een outputgerichte systematiek.

 

Vanaf 1 januari 2016 liep er een pilot met een nieuwe outputgerichte PE-systematiek. Het doel van de pilot was tweeledig: bepalen of een outputgericht PE-systeem een alternatief is voor het huidige inputgerichte systeem en daarnaast bepalen hoe de NBA een outputgericht systeem kan uitwerken en implementeren.

 

Tijdens de pilot 2016 namen ongeveer veertig accountants uit de ledengroep van intern en overheidsaccountants deel. In 2017 is deze groep uitgebreid met ongeveer tachtig accountants uit de andere twee ledengroepen. Tevens waren er pilots in enkele organisaties: via de SRA, binnen EY, ANWB en SHV. In december 2017 en januari 2018 is de pilot geëvalueerd met een enquête en verschillende bijeenkomsten met de pilot-deelnemers. De uitkomst van die evaluatie was positief.

2. Strikte noodzakelijkheid van deze nadere voorschriften

In artikel 19, lid 4 van de Wet op het accountantsberoep is bepaald dat verordeningen en de daarop berustende nadere voorschriften geen verplichtingen of voorschriften bevatten die niet strikt noodzakelijk zijn voor verwezenlijking van het doel dat met de verordening wordt beoogd. In de memorie van toelichting heeft de wetgever op dit onderdeel toegelicht dat hiermee tot uiting wordt gebracht dat de bepalingen proportioneel moeten zijn met betrekking tot het doel. Verordeningen die accountants verplichten om aan zeer zware eisen te voldoen kunnen een te zware last vormen voor met name de accountants die werkzaam zijn in kleine kantoren, zo stelt de wetgever.

 

Voor zover het de vakbekwaamheid betreft, verlangt artikel 12 van de Verordening gedrags- en beroepsregels accountants (VGBA) – waarop deze nadere voorschriften zijn gebaseerd – van een accountant dat hij deze op het niveau houdt dat is vereist om een professionele dienst op een adequate wijze te kunnen verlenen. Dit is een eis die ook aan de beoefenaars van andere wettelijk geregelde beroepen wordt gesteld en tot doel heeft om in het algemeen belang te waarborgen dat een accountant bij de uitvoering van een professionele dienst is toegerust op zijn taak.

 

Deze nadere voorschriften geven een verdere invulling aan de wijze waarop een accountant zijn vakbekwaamheid op het vereiste niveau houdt. Dat gebeurt op een andere manier dan in de oude nadere voorschriften.

 

In zekere zin dwingen deze nadere voorschriften een accountant tot een diepere beschouwing over de activiteiten die moeten worden verricht om de vakbekwaamheid op het vereiste niveau te houden dan onder de oude regeling. In zoverre is dus sprake van een verzwaring ten opzichte van de oude PE-regeling al moet worden opgemerkt dat ook de huidige nadere voorschriften impliciet wel om een dergelijke beschouwing vragen. Anderzijds wordt een accountant veel meer ruimte geboden om zijn vakbekwaamheid op het vereiste niveau te houden en op dat punt is dan ook sprake van een verlichting die ook past bij een modernisering van de invulling van de vakbekwaamheidseis. Met name tegen de achtergrond dat het algemeen belang ermee is gediend dat een accountant over voldoende vakbekwaamheid beschikt om zijn professionele dienst uit te kunnen voeren, menen wij dat deze nadere voorschriften geen strijd opleveren met de proportionaliteitseis zoals die is neergelegd in artikel 19, lid 4 van de Wet op het accountantsberoep.

3. Handhaving

De bevoegdheid van een bestuursorgaan om een sanctie op te leggen, moet zijn neergelegd in een wet in formele zin. Zo’n bevoegdheid hebben wij niet en daarom kunnen wij zelf geen consequenties verbinden aan het niet-naleven van deze nadere voorschriften. Wel kunnen wij in een voorkomend geval daarover een klacht voorleggen aan de Accountantskamer.

Anders dan bij de uitvoering van de Nadere voorschriften permanente educatie zoals deze golden tot en met 31 december 2018, zal met deze nadere voorschriften niet zonder meer de weg naar de Accountantskamer worden bewandeld als het plan dat een accountant heeft opgesteld om zijn vakbekwaamheid op het vereiste niveau te houden, niet in voldoende mate aan de gestelde eisen voldoet. Daarvoor wordt eerst een traject bewandeld waarbij op basis van aanwijzingen van de NBA stappen worden gezet om dat plan wel in overeenstemming te brengen met de te stellen eisen.

Artikelsgewijs

Toelichting bij artikel 1

Dit artikel bevat de begripsbepaling.

Toelichting bij artikel 2

Dit artikel bevat de werkingssfeer van deze nadere voorschriften. Met dit artikel worden de accountants die zijn ingedeeld in de contributiegroep voor niet-actieve accountants (contributiegroep Z) uitgezonderd van de werking van deze nadere voorschriften.

Toelichting bij artikel 3

In het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat een accountant in een formulier (PE-portfolio) vastlegt hoe hij zijn vakbekwaamheid bijhoudt. Dit formulier wordt in een elektronische omgeving ter beschikking gesteld. In het geval een accountant niet kan beschikken over toegang tot het internet, dan wordt een papieren formulier ter beschikking gesteld.

 

Voor de toepassing van het eerste lid is nog van belang dat het niet noodzakelijk is dat een kalenderjaar wordt bestreken door één portfolio. Als bijvoorbeeld een accountantspraktijk een boekjaar of HRM-cyclus toepast die afwijkt van het kalenderjaar, dan kan het kalenderjaar ook door meer dan één portfolio worden bestreken.

Ook geldt dat als een accountant in de loop van een kalenderjaar wordt ingeschreven in het accountantsregister, het portfolio alleen de resterende maanden van het kalenderjaar bestrijkt.

 

In het tweede lid wordt bepaald welke informatie ten minste moet blijken uit het formulier. Uit de vastlegging in dat formulier moet in de eerste plaats blijken dat een accountant gedachten heeft ontwikkeld over de wijze waarop hij in een kalenderjaar vorm wil gaan geven aan zijn PE-verplichtingen. Het gaat daarbij om de vaststelling van de leerdoelen, de wijze waarop de accountant dat leerdoel wil gaan bereiken door middel van het verrichten van PE-activiteiten en de eventuele bijstelling van de leerdoelen gedurende een kalenderjaar. Omdat de te stellen leerdoelen verband moeten houden met de werkzaamheden van een accountant, moeten uit het portfolio tevens de werkzaamheden van een accountant blijken. In de tweede plaats bevat het formulier een vastlegging van de daadwerkelijk verrichte PE-activiteiten en een terugblik waaruit de behaalde leerresultaten blijken.

Toelichting bij artikel 4

Dit artikel bevat in de eerste plaats de bewaarplicht van de PE-portfolio’s van een accountant. Van de accountant wordt gevraagd om zijn PE-portfolio’s gedurende zes jaren te bewaren. Met deze bewaartermijn sluiten wij aan bij de termijn waarbij accountantspraktijken in de regel voor een kwaliteitstoetsing worden bezocht. Tijdens de kwaliteitstoetsing kan door de toetsers worden vastgesteld of het PE-portfolio beschikbaar is in overeenstemming met hetgeen de accountant met de ‘compliance button’ heeft bevestigd. Mocht onverhoopt blijken dat die bevestiging niet in overeenstemming is met hetgeen de toetsers aantreffen, dan kan op dat moment de indiening van een tuchtklacht gepast zijn. Het is daarbij dus niet noodzakelijk om aan te sluiten bij de verjaringstermijn van tien jaar zoals die naar verwachting zal gaan gelden voor het tuchtrecht. Voor de indiening van een tuchtklacht is dan immers nog voldoende tijd beschikbaar. Voor accountants die niet door de NBA voor een kwaliteitstoetsing worden bezocht, geldt dat de NBA bij wijze van deelwaarneming portfolio’s op kan vragen. Voor deze situaties achten wij een bewaartermijn van zes jaar ook voldoende.

 

Verder bevat dit artikel de verplichting van de accountant om aan het bestuur de gegevens en inlichtingen te verstrekken die nodig zijn om een beoordeling van het portfolio uit te kunnen voeren. Dit houdt tevens in dat een accountant vragen beantwoordt die nodig zijn om deze beoordeling uit te kunnen voeren.

 

Ten slotte verlangt dit artikel van accountants dat zij jaarlijks door middel van de zogeheten ‘compliance button’ (vergelijkbaar met de verklaring omtrent de beroepseed) bevestigen dat zij een plan hebben opgesteld en uitgevoerd. De accountant geeft die bevestiging uiterlijk op 31 januari met betrekking tot het voorafgaande kalenderjaar.

Toelichting bij artikel 5

Het bestuur kan het PE-portfolio van een accountant inhoudelijk beoordelen. Het bestuur zal daarvoor jaarlijks PE-portfolio’s opvragen van accountants. Naar voorbeeld van het Schotse instituut vindt daarnaast het opvragen plaats op basis van een risicoanalyse. Deelwaarnemingen van de NBA op basis van een risicoanalyse kunnen langs de inhoudelijke lijn (welke werkzaamheden) maar ook langs doelgroep (welke accountants) plaatsvinden. De inhoudelijke beoordeling van de opgevraagde PE-portfolio’s wordt uitgevoerd door het bureau van de NBA. Als dat nodig is, dan worden voor de beoordeling de ledengroepen of het Adviescollege Beroepsreglementering geraadpleegd.

De inhoudelijke beoordeling van een portfolio zal niet aan de orde komen bij de kwaliteitstoetsing van een accountantspraktijk. Voor een goede inhoudelijke beoordeling van het PE-portfolio moet namelijk ook tijd worden gestoken in een opleidingskundige beoordeling. Wij vinden dat daarvoor geen plaats is bij de kwaliteitstoetsing van een accountantspraktijk. Wel zullen wij toetsers vragen om vast te stellen of de accountants die werkzaam zijn bij of verbonden zijn aan de getoetste accountantspraktijk het portfolio beschikbaar hebben (zie de toelichting op artikel 4).

 

Een beoordeling kan plaatsvinden op het moment waarop het PE-portfolio zich nog in de fase van de voorgenomen activiteiten bevindt. Een portfolio kan dan lopende het kalenderjaar nog door middel van instructies worden aangepast. Een beoordeling kan ook achteraf plaatsvinden. Een beoordeling kan dan mogelijk leiden tot instructies die eruit bestaan dat een accountant in een volgend kalenderjaar een extra PE-inspanning levert en dit vastlegt in het desbetreffende PE-portfolio.

 

Bij de beoordeling wordt in de eerste plaats overwogen of de accountant met de uitvoering van het portfolio in voldoende mate een bijdrage levert of heeft geleverd aan de naleving van de vakbekwaamheidseis van artikel 12 van de VGBA. Het antwoord op de vraag wanneer met een PE-portfolio ‘in voldoende mate’ is bijgedragen aan de naleving van artikel 12 van de VGBA is niet goed in concrete criteria te vangen. Zeker is dat de vraag onder de oude PE-regelgeving veel eenvoudiger te beantwoorden was. Het ging er toen immers alleen maar om of voldoende PE-activiteiten waren verricht, gemeten in bestede uren. Helemaal ongrijpbaar zijn de criteria echter ook weer niet. Het zal immers duidelijk zijn dat een openbaar accountant die meent dat hij artikel 12 van de VGBA naleeft door in een kalenderjaar uitsluitend een opleiding tot zeilinstructeur te volgen, niet heeft voldaan aan de eerste toets die op grond van artikel 5, eerste lid van deze nadere voorschriften wordt uitgevoerd. Anderzijds voldoet een accountant die in een kalenderjaar begint aan de specialisatieopleiding jaarrekeningenrecht, met zijn portfolio wel aan de eerste toets.

 

In de tweede plaats wordt beoordeeld of het portfolio de informatie bevat die hij volgens artikel 3, tweede lid moet bevatten.

 

Een beoordeling kan slechts twee uitkomsten hebben: het portfolio voldoet of het portfolio is voor verbetering vatbaar. Is het laatste het geval, dan kan het bestuur aan de accountant instructies geven. Die instructies kunnen betrekking hebben op de informatie die het PE-portfolio bevat maar ook op de inspanningen die een accountant zich op het gebied van zijn PE-activiteiten moet getroosten. Een accountant is verplicht om de gegeven instructies op te volgen. Doet hij dat niet, dan kunnen wij de indiening van een tuchtklacht in overweging nemen. Wij hebben er bewust voor gekozen om in deze nadere voorschriften niet op te nemen dat een portfolio ook geheel niet kan voldoen. Een dergelijk oordeel zou namelijk suggereren dat wij onmiddellijk een tuchtklacht in zouden dienen en dat vinden wij niet passend. Voordat wij overgaan tot de indiening van een tuchtklacht, willen wij een accountant eerst de mogelijkheid bieden om het portfolio op orde te brengen.

Toelichting bij artikel 6

In dit artikel is geregeld dat het bestuur een of meer verplichte onderwerpen kan vaststellen. Het verplichte onderwerp kan voor alle of voor een deel van de accountants worden vastgesteld. Een onderwerp kan bijvoorbeeld ook vastgesteld worden voor nieuwe leden, leden die zich opnieuw hebben ingeschreven of leden die lange tijd als accountant in business werkzaam zijn geweest en van ledengroep wijzigen.

Toelichting bij artikel 7

Met de invoering van deze nadere voorschriften komt de regeling voor de accreditatie van erkende onderwijsinstellingen te vervallen, zij het dat de regeling in de overgangsperiode nog wel van toepassing blijft. Voor de kennisgebieden of onderwerpen die op grond van artikel 6 worden vastgesteld, blijft wel een erkenningsregeling van toepassing.

Toelichting bij artikel 8

In dit artikel is een algemene vrijstellings- en ontheffingsbevoegdheid opgenomen. Deze verschilt niet van de regeling zoals die gold onder de Nadere voorschriften permanente educatie die tot 31 december 2018 golden. Bijzondere ontheffingsbepalingen zullen worden opgenomen in een beleidsregel. Daarin zal bijvoorbeeld de ontheffingsmogelijkheid van de accountant die langdurig ziek is of die werkzaam is in het buitenland worden opgenomen.

Toelichting bij artikel 9

Wat onmiddellijk opvalt, is de complexe vormgeving van dit artikel. De reden daarvoor lichten wij verderop toe. Belangrijk is dat de strekking van de eerste drie leden van dit artikel schematisch als volgt kan worden weergegeven.

 

Toepassing van de Nadere voorschriften permanente educatie 2019 vanaf:

1 januari 2019:

Accountants werkzaam bij*:

  • de advisory-tak van EY, KPMG, Deloitte of PwC;

  • de Belastingdienst.

1 januari 2020:

  • accountants werkzaam bij oob-vergunninghouders

  • overige intern en overheidsaccountants

1 januari 2021:

Alle andere accountants waaronder dan ook de accountants in business

* In dit schema wordt onder ‘werkzaam bij’ tevens ‘verbonden aan’ verstaan.

 

De reden dat deze nadere voorschriften gefaseerd worden ingevoerd, is dat het gaat om een ingrijpende wijziging van de manier waarop accountants hun vakbekwaamheid op peil moeten houden. Een gefaseerde invoering draagt bij aan een zo soepel mogelijke invoering van dit nieuwe systeem. Het gaat er daarbij ook in het bijzonder om dat de gefaseerde invoering onder andere de kleinere kantoren de gelegenheid biedt om zich langer op de invoering van de nieuwe systematiek voor te bereiden. Om die reden wordt gestart met de groepen van accountants waarvoor de invoering relatief eenvoudig is en voldoende doorlooptijd ontstaat voor het informeren en begeleiden van groepen waarvoor de invoering ingrijpender is. Daarom is bepaald dat deze nadere voorschriften als eerste van toepassing worden op de accountants die werken bij de advisory-tak van Deloitte, EY, KPMG of PwC en de accountants die werkzaam zijn bij de Belastingdienst. Dat is een relatief beperkte groep van accountants waarbij de NBA kan communiceren met een kleine groep van contactpersonen. Met de genoemde organisaties moeten concrete afspraken worden gemaakt over de accountants op wie deze nadere voorschriften vanaf 1 januari 2019 en 1 januari 2020 van toepassing worden. Daarvoor is het vierde lid van dit artikel bedoeld.

 

Het gebruik van de term ‘advisory’ is er tevens de oorzaak van dat de redactie van dit artikel maar moeilijk te doorgronden is. Een definitie van ‘advisory’ is namelijk nagenoeg onmogelijk te geven nu daaronder een veelheid van vennootschappen valt die in de Deloitte, EY, KPMG of PwC-organisatie zijn opgenomen. Daarom is gekozen voor de - zij het gecompliceerde - omgekeerde route: de hoofdregel is dat deze nadere voorschriften op 1 januari 2019 op de accountant van toepassing zijn tenzij uit het eerste of tweede lid een uitzondering blijkt. Met het derde lid wordt tot uitdrukking gebracht dat op de daar genoemde accountants de uitzonderingen niet van toepassing zijn en voor hen dus de hoofdregel geldt – toepassing van deze nadere voorschriften met ingang van 1 januari 2019.

 

Ten aanzien van de accountants die werkzaam zijn bij of verbonden zijn aan een oob-vergunninghouder – op wie deze nadere voorschriften op 1 januari 2020 van toepassing worden – geldt nog dat daaronder ook de accountants vallen die wel werkzaam zijn bij of verbonden zijn aan oob-vergunninghouders maar zich niet bezighouden met de uitvoering van wettelijke controles. Het criterium voor deze groep is enkel ‘het werkzaam zijn bij of verbonden zijn aan’. De daadwerkelijk uitgevoerde werkzaamheden zijn voor de toepassing van dit overgangsrecht niet van belang.

Toelichting bij artikel 10

Dit artikel is voornamelijk bedoeld om te bewerkstelligen dat ondanks de gefaseerde invoering van deze nadere voorschriften, op de accountants die binnen één entiteit werkzaam zijn zo veel mogelijk hetzelfde PE-regime van toepassing is. Dat geldt bijvoorbeeld voor het geval waarin een accountant die op 1 januari 2019 staat ingeschreven als accountant in business op 1 februari 2019 bij de advisory tak van EY, Deloitte, KPMG of PwC gaat werken en dan voor de PE ‘uit de pas loopt’ met collega’s.

 

Dit artikel biedt de mogelijkheid om dat recht te trekken. Ook het omgekeerde kan leiden tot toepassing van dit artikel: een pas afgestudeerde accountant treedt op 1 januari 2019 in dienst bij een accountantskantoor. Dat zou inhouden dat op deze accountant gelijk het nieuwe regime van toepassing is, terwijl op de collega’s nog tot 1 januari 2021 het oude regime van toepassing is. In een dergelijk geval kan het bestuur besluiten dat op de net afgestuurde accountant nog tot 1 januari 2021 het oude PE-regime van toepassing blijft. Dit artikel is verder bedoeld voor de gevallen waarin de onverkorte toepassing van artikel 9 tot gevolgen leidt die bij het opstellen van deze nadere voorschriften niet zijn voorzien.

Toelichting bij artikel 11

Met het eerste lid wordt tot uitdrukking gebracht dat erkenningen die voor 1 januari 2019 zijn verleend, hun gelding na die datum behouden met inachtneming van de voorwaarden en beperkingen waaronder de erkenning is verleend, waaronder de geldigheidsduur van de erkenning. Het tweede lid brengt tot uitdrukking dat de regeling op basis waarvan een PE-instelling om een erkenning kan vragen, tot 1 januari 2021 van kracht blijft.

 

Deze bepalingen zijn ook noodzakelijk, omdat tot 1 januari 2021 de bepaling van kracht blijft waarmee op openbaar accountants de verplichting rust om elk kalenderjaar ten minste twintig uur te besteden aan cursussen die door erkende PE-instellingen worden aangeboden. Dat geldt tot 1 januari 2020 eveneens voor intern en overheidsaccountants die niet bij de Belastingdienst werken.

Toelichting bij artikel 12

Met dit artikel worden de oude nadere voorschriften ingetrokken. Dat doet er echter niet aan af dat deze op grond van artikel 9 nog wel tot 1 januari 2021 hun werking gedeeltelijk blijven behouden.

Toelichting bij artikel 13

Dit artikel bepaalt dat deze nadere voorschriften op 1 januari 2019 in werking treden. Verder bevat dit artikel de titel waarmee deze regeling wordt aangehaald (citeertitel).